意大利與非洲大陸隔地中海相望，自古以來關(guān)系密切。古羅馬帝國將地中海南部的非洲國家納入龐大的帝國版圖，把地中海變成了“我們的?！保∕are Nostrum）。意大利統(tǒng)一后，該國政治精英對地中海昔日霸權(quán)的懷舊情緒對制定對非政策產(chǎn)生重大影響，并構(gòu)成意大利在非洲殖民擴(kuò)張的思想基礎(chǔ)。二戰(zhàn)結(jié)束后，意大利的地中海政策連同大西洋政策和歐洲政策，共同構(gòu)成其對外政策的三大支柱，其中對非洲政策又是地中海政策的重中之重。從隔海相望的馬格里布到靠近國際貿(mào)易“海上高速公路”之一的非洲之角，地中海沿岸的非洲國家一直是意大利地緣政治和地緣經(jīng)濟(jì)的支點與平衡點。但總體而言，后殖民時代意大利與非洲國家的聯(lián)系主要局限在北非地區(qū)。自20世紀(jì)80年代以來，意大利開始重新審視其地緣戰(zhàn)略，并提出“擴(kuò)大的地中海”（Mediterraneo allargato）概念，非洲大陸在意大利地緣戰(zhàn)略中的地位進(jìn)一步凸顯。在該理念的指引下，自2013年以來，意大利的非洲政策得以逐漸走出北非，擴(kuò)展至撒哈拉以南的非洲國家。2024年，在首屆“意大利—非洲領(lǐng)導(dǎo)人峰會”（以下簡稱“意非峰會”）上，意大利梅洛尼政府正式公布最新對非洲援助計劃——“馬泰計劃”，意大利的對非政策再次迎來重大調(diào)整。

基于顯而易見的戰(zhàn)略、歷史、地理、經(jīng)濟(jì)及文化考量，加強與非洲國家的對話必然會構(gòu)成意大利國家利益的首要關(guān)切。意大利作為歐盟第三大國和七國集團(tuán)成員，其非洲政策受到了國內(nèi)外學(xué)界的廣泛關(guān)注。國內(nèi)外既有研究主要集中在以下方面：一是回顧歷史上意大利的對非洲政策，包括殖民時期和后殖民時期；二是分析近年來意大利政府對非洲政策的調(diào)整及其動因；三是從整體或分國別視角論述意大利與非洲國家合作情況，涉及經(jīng)貿(mào)關(guān)系、移民問題、氣候領(lǐng)域合作等方面；四是在歐盟框架內(nèi)探討意大利在歐盟與非洲關(guān)系中的作用。然而，既有研究多聚焦特定時期或特定政府的對非政策，缺乏對意大利二戰(zhàn)后各個時期非洲政策的系統(tǒng)梳理及比較。此外，已知文獻(xiàn)多從經(jīng)貿(mào)、移民、能源等視角解釋意大利對非戰(zhàn)略的調(diào)整，從“擴(kuò)大的地中?！钡鼐墤?zhàn)略視角進(jìn)行研究的成果相對較少。意大利作為一個在地中海地區(qū)擁有大國抱負(fù)的中等強國，非洲政策是其地中海政策的自然延伸。通過加強與非洲國家的合作，意大利旨在提升自身在國際事務(wù)中的影響力，并為地中海地區(qū)的穩(wěn)定與發(fā)展貢獻(xiàn)力量。鑒此，本文首先界定了非洲政策在意大利外交政策中的地位，并探討了“擴(kuò)大的地中海”戰(zhàn)略的內(nèi)涵及其對意大利非洲政策調(diào)整的重要意義。其次，本文系統(tǒng)梳理了意大利二戰(zhàn)后各個時期對非政策的特點，并重點論證了2013年以來意大利根據(jù)“擴(kuò)大的地中?！睉?zhàn)略調(diào)整并實施其對非政策。最后，本文主要分析了梅洛尼政府的最新對非政策“馬泰計劃”，通過將其嵌入更宏觀的歷史和地緣戰(zhàn)略背景，審視當(dāng)前意大利非洲政策調(diào)整背后的邏輯和未來前景。當(dāng)前意大利對非政策的研究，不僅能夠把握意大利作為中等強國與非洲國家之間的互動，也有利于透視西方國家發(fā)展對非關(guān)系的一般性特點，對中國發(fā)展中歐關(guān)系、中非關(guān)系亦有借鑒意義。

01 意大利外交中“擴(kuò)大的地中?！睉?zhàn)略定位

二戰(zhàn)后，意大利的一些政治學(xué)者效仿英國的“三環(huán)外交”理論有，提出了意大利外交政策中的“三大核心利益圈”概念，即確保安全的大西洋圈，確保國家社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的歐洲圈，以及保留了一定自主性的地中海圈。隨著意大利國際地緣政治和地緣經(jīng)濟(jì)格局的變化，也有學(xué)者將意大利對外政策的“第三圈”擴(kuò)展至除歐洲和美國以外的非西方國家。但無論“三圈”的外延如何拓展，意大利的地中海政策在其外交政策中的地位都僅次于歐洲政策和大西洋政策?！皵U(kuò)大的地中海”戰(zhàn)略的提出，標(biāo)志著意大利地中海政策進(jìn)一步擴(kuò)展。作為地中海自然延伸的非洲大陸，在意大利外交戰(zhàn)略中的地位日益凸顯。

（一）二戰(zhàn)后意大利外交政策的“三大支柱”

二戰(zhàn)給意大利帶來了深重的創(chuàng)傷，加之戰(zhàn)后國內(nèi)外的復(fù)雜形勢，這促使意大利在重建外交關(guān)系時，將美國置于其對外政策的核心位置。和外長卡洛·斯福爾扎（Carlo Sforza）為首的極少數(shù)政治精英承擔(dān)了重建意大利對外關(guān)系的任務(wù)，其目標(biāo)是消除二戰(zhàn)戰(zhàn)敗的負(fù)面影響，恢復(fù)意大利在國際社會中的地位，尤其是相對于法國和英國等歐洲強國而言的平等地位，從而讓意大利在歐洲和地中海地區(qū)重新發(fā)揮重要作用。意大利的政治精英深刻認(rèn)識到，與美國建立密切關(guān)系對于加快國家重建進(jìn)程至關(guān)重要。在經(jīng)濟(jì)層面，意大利積極擁抱美國的“馬歇爾計劃”。意大利政府清楚地看到了美國通過該計劃推動歐洲經(jīng)濟(jì)合作的意圖，這為意大利在歐洲重新獲得渴求已久的平等地位提供了政治機(jī)遇。在軍事層面，意大利于1949年加入北大西洋公約組織。對于戰(zhàn)后的意大利而言，安全問題是最緊迫的問題，而只有美國才能提供必要的安全保障。正如意大利政治學(xué)家里馬內(nèi)利（Marco Rimanelli）所言，“臨海的地緣戰(zhàn)略以及強大而充滿敵意的鄰國，使得保護(hù)意大利的國家安全就必須在和平時期與歐洲陸上霸權(quán)國家（德國、法國或北約，以鞏固阿爾卑斯山邊境）建立永久性軍事聯(lián)盟，并與地中海海上霸權(quán)國家（英國或自1945年以來的美國，以確保海岸防御）建立平行的海軍聯(lián)盟?！钡珵榱吮苊馀c美國的關(guān)系過于被動，意大利意識到，建立一個強大的歐洲不僅有助于恢復(fù)其在新歐洲中的地位，還能依靠美國提供的安全網(wǎng)?；谶@一認(rèn)知，意大利選擇堅定地支持歐洲一體化，并于1957年簽署了《歐洲共同體條約》。對意大利而言，大西洋主義和歐洲主義是同一政策目標(biāo)的兩面，二者相互促進(jìn)，相輔相成。自20世紀(jì)50年代以來，盡管不同歷史時期意大利的外交政策曾在大西洋主義和歐洲主義之間搖擺，但二者“一直成為指引意大利外交政策制定者行動的兩顆明星”。

意大利的地中海政策同樣圍繞“大西洋—歐洲”軸心展開。雖然這種外交定位給意大利帶來了顯著的利益，包括獲得安全保障以及提升國際影響力，但也限制了意大利地中海政策的偏好和自主權(quán)。二戰(zhàn)后，意大利以歐洲與地中海國家之間的“溝通橋梁”和“調(diào)停者”角色自居，并試圖效仿法國在地中海地區(qū)創(chuàng)造更加自主的外交政策。例如，20世紀(jì)50年代中期，意大利時任外長佩拉（Giuseppe Pella）提出“新大西洋主義”（Neo-Atlantismo）理念，以期建立意美特殊伙伴關(guān)系。一方面，意大利希望借美國之力，憑借自身的地理優(yōu)勢提升其在地中海地區(qū)的影響力和國際地位。另一方面，意大利并不甘心在地中海政策上完全受制于美國。20世紀(jì)50年代的阿明托雷·范范尼（Amintore Fanfani）、70年代的阿爾多·莫羅（Aldo Moro）、80年代的貝蒂諾·克拉克西（Bettino Craxi）等意大利政府不同時期的領(lǐng)導(dǎo)人，都十分注重獨立自主地發(fā)展同北非和西亞國家的關(guān)系，尤其是經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，有時甚至不惜與美國發(fā)生沖突。然而，意大利地中海政策的自主性不應(yīng)被過分夸大。一些政治學(xué)者觀察到，把地中海作為意大利傳統(tǒng)和天然利益的提法，并不在于強調(diào)意大利地中海政策的獨立性，而恰恰是在強調(diào)大西洋主義的重要性，因為這是一種提升意大利在大西洋聯(lián)盟中地位與價值的手段。

（二）“擴(kuò)大的地中?！睉?zhàn)略的提出

“擴(kuò)大的地中海”是意大利在過去30年中提出的最重要的地緣戰(zhàn)略概念。此概念的提出源于20世紀(jì)80年代意大利海軍對國際地緣政治格局的重新審視，后經(jīng)由部分意大利海軍軍官和地緣政治學(xué)者的傳播，逐漸被意大利軍方和外交系統(tǒng)采用。在意大利國防部發(fā)布的《國防多年規(guī)劃文件（2023～2025年）》中，將“擴(kuò)大的地中海”確定為意大利的國家首要戰(zhàn)略利益區(qū)域。該區(qū)域涵蓋歐洲大陸（包括巴爾干地區(qū)和黑海）、中東（包括阿拉伯半島和波斯灣）以及北非和撒哈拉以南非洲（從非洲之角經(jīng)薩赫勒延伸至幾內(nèi)亞灣）。需要指出的是，“擴(kuò)大的地中?！弊鳛橐粋€地緣戰(zhàn)略概念，并不存在明確的地理邊界，而是隨著意大利國家利益的動態(tài)變化而調(diào)整。

“擴(kuò)大的地中海”并非意大利學(xué)者首創(chuàng)的概念。實際上，法國歷史學(xué)家費爾南·布羅代爾（Fernand Braudel）在其1949年發(fā)表的著作《菲利普二世時代的地中海和地中海世界》中，就提出了“更大范圍的地中?！保╬lus grande Méditerranée）概念。布羅代爾指出，地中海并非由一個單一的物理盆地組成，而是由一系列海洋和陸地組成。這些區(qū)域通過商業(yè)、政治和文化交流緊密相連，在其鼎盛時期，形成了一個比地圖上所見范圍更廣闊的世界。布羅代爾強調(diào)，地中海的邊界不應(yīng)由動植物、地形和氣候等地理要素決定。相反，地中海的范圍應(yīng)由人與人之間的多重關(guān)系來定義。是“地中海人”的命運，決定了地中海的命運，使地中海的范圍得以擴(kuò)大或縮小。在布羅代爾描述中，“地中海人”通過他們的流動和貿(mào)易往來，將地中海塑造成一個統(tǒng)一體。盡管地中海沿岸各國國情各異，但在這個統(tǒng)一體內(nèi)，各國相互交織，形成了一種“你中有我，我中有你”的關(guān)系。這種相互依存的關(guān)系自然促使各國之間開展對話。然而，塞繆爾·亨廷頓（Samuel P.Huntington）描述了一幅不同的圖景。在他看來，地中海作為西方文明、伊斯蘭文明以及東方基督教文明的交匯處，是典型的文明斷層線。簡言之，地中海國家雖地理上彼此毗鄰，卻不是一個連貫的政治和文化體系，因而南北和東西方向上的摩擦風(fēng)險很高。地中海究竟是“鉸鏈”還是“斷層線”？以上兩種看似矛盾的視角，共同構(gòu)成了意大利“擴(kuò)大的地中?！睉?zhàn)略的思想基礎(chǔ)。

（三）非洲在“擴(kuò)大的地中?！睉?zhàn)略中的突出地位

意大利海軍上將恩里科·克雷登迪諾（Enrico Credendino）指出，“意大利位于地中海的中心，是一個具有顯著海洋特性的國家，在社會、經(jīng)濟(jì)和安全的各個方面都非常依賴海洋”。具體而言，地中海作為全球海上交通要道，承載了全球20%的海上交通運量，且65%流向歐洲的能源需要經(jīng)過這一海域。意大利在地中海的國家利益還體現(xiàn)在移民問題、能源安全、原材料供應(yīng)安全，及其在該區(qū)域廣泛的經(jīng)濟(jì)和商業(yè)網(wǎng)絡(luò)。然而，“擴(kuò)大的地中?！辈⒉黄届o。意大利國防部將這一區(qū)域描繪成“全球不穩(wěn)定的中心”，即一個包含不同國家、文化和社會的“多層地緣政治空間”。這些地區(qū)在經(jīng)濟(jì)和安全動態(tài)方面密切相關(guān)，任何地方危機(jī)和問題都可能影響波及整個區(qū)域。

基于此，非洲在意大利“擴(kuò)大的地中海”戰(zhàn)略中的地位日益凸顯。首先，撒哈拉以南非洲作為地中海地緣政治和地緣經(jīng)濟(jì)的延伸，不斷受到地區(qū)沖突、恐怖主義、宗教極端主義、氣候變化和貧富差距等多重安全挑戰(zhàn)的影響。這些挑戰(zhàn)不僅可能加劇地中海南北的社會和人口不平衡，還可能增大移民壓力，助長跨國犯罪和恐怖活動。自阿拉伯劇變以來，北非動亂疊加撒哈拉以南非洲國家的移民輸出壓力，導(dǎo)致非法移民問題困擾意大利和歐洲至今。其次，能源合作是意大利對非洲政策的支柱。自二戰(zhàn)結(jié)束以來，阿爾及利亞、利比亞、埃及等北非國家一直是意大利最重要的石油和天然氣來源地之一。近年來，剛果（布）和莫桑比克等撒哈拉以南非洲國家與意大利能源合作也在不斷加強。非洲成為意大利實現(xiàn)能源供應(yīng)多元化的重要保障。最后，意大利在非洲存在廣泛的經(jīng)濟(jì)利益。非洲不僅是意大利的能源來源國，也是意大利石油衍生品和機(jī)械設(shè)備重要的出口目的地。意大利還是對非投資大國，近年來，無論在對非投資存量還是投資增速上，意大利在西方國家中均排名靠前。此外，除傳統(tǒng)化石能源領(lǐng)域外，意大利在交通和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域、可再生能源領(lǐng)域以及農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域與非洲國家都建立起了廣泛的合作網(wǎng)絡(luò)。

“擴(kuò)大的地中?！睉?zhàn)略的提出不僅是意大利對國內(nèi)外挑戰(zhàn)的回應(yīng)，也體現(xiàn)了其重新定位在全球事務(wù)中角色的努力。從“地中?！边~向“擴(kuò)大的地中海”，意味著意大利的非洲政策不能僅局限在北非，而是要將撒哈拉以南非洲國家納入其戰(zhàn)略視野。同時，意大利作為一個中等強國，并不具備能力和資源追求全球范圍的影響力。因此，“擴(kuò)大的地中海”戰(zhàn)略實際上也劃定了意大利發(fā)展對非關(guān)系的優(yōu)先區(qū)域。在意大利國防部劃分的四大軍事戰(zhàn)略象限（歐洲、地中海、西亞、非洲）中，兩大象限與非洲有關(guān)。其中北非國家位于地中海象限，非洲象限主要包括非洲之角、薩赫勒地區(qū)和幾內(nèi)亞灣?！皵U(kuò)大的地中?！睉?zhàn)略為意大利發(fā)展對非關(guān)系提供了行動框架，有助于意大利“重返非洲”并“走向南方”。

02  二戰(zhàn)后意大利對非洲政策的歷史演變

基于地緣政治邏輯，意大利本應(yīng)與非洲大陸建立更加緊密的聯(lián)系。但在后殖民時代，意大利與非洲的接觸實際上一直非常有限，對非關(guān)系呈現(xiàn)出顯著的南北“二元格局”，主要表現(xiàn)為意大利與地中海沿岸的北非國家建立起了緊密能源合作關(guān)系，而與撒哈拉以南的非洲國家則保持著有限的發(fā)展援助合作關(guān)系。二戰(zhàn)后，意大利與非洲的關(guān)系大致經(jīng)歷了“失去非洲” “重返非洲”和“走向南方”3個發(fā)展階段。具體而言，1949年意大利結(jié)束了在非洲的殖民歷史，被迫開啟了從殖民者到合作伙伴艱難的角色轉(zhuǎn)變。自20世紀(jì)50年代中期起，意大利將對非戰(zhàn)略收縮至北非，并奠定了“能源—援助”的對非政策基本框架。冷戰(zhàn)結(jié)束后，意大利加強了在多邊框架內(nèi)對非洲的軍事、經(jīng)貿(mào)聯(lián)系。與此同時，移民議題日益成為意非關(guān)系的核心議題。2013年以來，在“擴(kuò)大的地中海”戰(zhàn)略的指引下，撒哈拉以南非洲國家在意大利對非戰(zhàn)略中的地位日益突出，意大利的對非政策逐漸“走向南方”。

（一）從殖民者到合作伙伴（二戰(zhàn)后至20世紀(jì)50年代中期）

二戰(zhàn)后至20世紀(jì)50年代中期是意大利“失去非洲”的十年。以1949年11月21日聯(lián)合國通過關(guān)于處置前意大利殖民地問題的第289（IV）號決議為界，在此之前，意大利的對非政策主要圍繞爭取前非洲殖民地的權(quán)益展開。在遭遇一系列外交活動的失敗后，意大利的對非政策才在1949年之后逐步轉(zhuǎn)向與非洲國家建立新型合作伙伴關(guān)系。但由于同一時期意大利將外交政策的重心轉(zhuǎn)向美國和歐洲，因而未能形成明確的對非政策框架。

1949年聯(lián)合國通過第289（IV）號決議，正式結(jié)束了意大利在非洲的殖民統(tǒng)治。這一決議不僅使意大利失去了對非洲前殖民地的直接控制權(quán)，也迫使其重新審視與非洲國家的關(guān)系。意大利對非洲大陸的殖民擴(kuò)張始于19世紀(jì)末。1861年，意大利統(tǒng)一后，新生的意大利王國對殖民擴(kuò)張表現(xiàn)出濃厚的興趣。當(dāng)時的意大利政治精英堅信，擁有殖民地對民族國家的生存和威望至關(guān)重要。在此后的幾十年中，無論是自由主義時期，還是法西斯統(tǒng)治時期，對非洲的殖民擴(kuò)張問題都占據(jù)了意大利外交政策的中心位置。1869年蘇伊士運河開通，非洲之角成為東西方新貿(mào)易航線上的樞紐，戰(zhàn)略價值凸顯，引起意大利的關(guān)注。1890年，意大利征服了位于非洲之角的厄立特里亞，這是它在非洲的第一個殖民地。隨后，意大利又控制了索馬里的大部分領(lǐng)土。然而，1896年意大利入侵埃塞俄比亞失敗，導(dǎo)致其在非洲的殖民擴(kuò)張速度放緩。1911年，意大利重啟殖民擴(kuò)張計劃，占據(jù)了利比亞的昔蘭尼加和的黎波里塔尼亞兩個地區(qū)，但未能維持對上述地區(qū)的控制。到了法西斯統(tǒng)治時期，在墨索里尼重現(xiàn)羅馬帝國霸權(quán)的意識形態(tài)神話的驅(qū)動下，意大利民族主義和殖民主義達(dá)到頂峰。1922年，意大利再度入侵利比亞，1935年又對埃塞俄比亞發(fā)起了侵略。二戰(zhàn)期間，意大利逐步喪失了在非洲的殖民地。1941年，英國占領(lǐng)了意大利在東非的殖民地。到了1943年，隨著英美聯(lián)軍向北非推進(jìn)，意大利又失去了在利比亞的殖民地。

二戰(zhàn)后，意大利的政治精英不愿接受失去非洲殖民地的現(xiàn)實。對于大多數(shù)意大利政治家和外交家而言，失去非洲殖民地意味著該國在地中海地區(qū)淪為次要大國。新生的意大利共和國渴望恢復(fù)其國際地位，因此在“超越任何內(nèi)部動蕩，保持外交政策連續(xù)性”的邏輯指導(dǎo)下，意大利對前殖民地國家提出了要求。為此，意大利開展了針對大國的密集外交和宣傳行動。在1947年《巴黎和約》簽署前夕，意大利政府積極與英、法、美等戰(zhàn)勝國進(jìn)行外交談判，試圖說服上述國家允許意大利保留部分殖民地。同時，意大利政府和媒體開展了廣泛的宣傳活動，強調(diào)意大利在非洲殖民地的“文明使命”，試圖塑造意大利作為“仁慈殖民者”的形象。此外，意大利還通過聯(lián)合國積極活動，爭取國際社會對其殖民主張的支持。然而，意大利圍繞前殖民地的政治和外交活動均遭遇失敗。1947年的《巴黎和約》和1949年的聯(lián)合國決議使意大利失去了在非洲的全部殖民地，僅獲得對索馬里10年的托管權(quán)。

1949年，意大利總理德·加斯佩里被迫結(jié)束了意大利在非洲漫長且動蕩的殖民歷史，公開支持利比亞和厄立特里亞的民族自決。這一決定標(biāo)志著二戰(zhàn)后意大利的對非政策進(jìn)入新的發(fā)展階段。此后，意大利在逐漸以合作伙伴的新身份恢復(fù)與非洲國家的政治經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。但鑒于與前殖民地的復(fù)雜關(guān)系，這一時期意大利的非洲政策往往呈現(xiàn)矛盾和缺乏連續(xù)性的特征?？傮w而言，意大利此時仍在努力適應(yīng)戰(zhàn)后新的國際秩序，并重新定位其在非洲的角色和利益，新的對非政策框架仍有待建立。

（二）“能源—援助”政策的確定（20世紀(jì)50年代中期至冷戰(zhàn)結(jié)束）

20世紀(jì)50年代中期是意大利“重返非洲”的起點，奠定了后殖民時代意大利對非“能源—援助”政策的基本格局。具體而言，意大利的非洲政策主要分為兩個方面：一是通過雙邊框架重點發(fā)展與北非國家的經(jīng)濟(jì)外交關(guān)系，確保國家能源安全；二是借助多邊框架為非洲國家提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展援助，保障非洲國家的和平穩(wěn)定，維護(hù)地區(qū)安全。

一系列國內(nèi)外重大政治動態(tài)促成了20世紀(jì)50年代中期意大利對非政策的調(diào)整。首先，二戰(zhàn)后地中海地區(qū)成為全球政治博弈兩大主軸的交匯點。在冷戰(zhàn)背景下，美、蘇兩強對地中海地區(qū)中間地帶的爭奪日益激烈。1955年萬隆會議召開，激起廣大亞非國家掀起反殖民浪潮，推動這些國家紛紛走向獨立，地中海兩岸的“南北沖突”也隨之加劇。其次，自1955年起，以總統(tǒng)喬瓦尼·格隆基（Giovanni Gronchi）、外長朱塞佩·佩拉、總理阿明托雷·范范尼為代表的天民黨人，推動了大西洋政策與地中海政策的融合，形成了被稱為“新大西洋主義”的外交政策。該政策旨在通過與美國建立優(yōu)先合作伙伴關(guān)系，使意大利成為“美國在地中海的代理人”。再次，1955年，意大利正式加入聯(lián)合國，意大利政府迫切需要調(diào)整其新時期的對外政策。最后，1956年，第二次中東戰(zhàn)爭的爆發(fā)進(jìn)一步加劇了地中海地區(qū)的不穩(wěn)定局勢。出于維護(hù)自身在地中海的國家利益和中等強國地位的需要，意大利希望利用其反殖民主張和作為西方國家和地中海國家的雙重特性，要求美國承認(rèn)其作為地區(qū)橋梁和調(diào)停者的作用，為其地中海政策創(chuàng)造理想條件。在此背景下，作為意大利地中海政策的重要組成部分的非洲政策輪廓也逐漸清晰。

首先，意大利積極發(fā)展與北非國家的能源合作。在此過程中，意大利國家能源公司埃尼（ENI）創(chuàng)始人恩里科·馬泰（Enrico Mattei）開創(chuàng)的“平行外交”發(fā)揮了重要作用。20世紀(jì)50年代后期，意大利開始出現(xiàn)與官方外交政策平行的經(jīng)濟(jì)外交政策，后者不僅拓寬了意大利的外交渠道，還加強了意大利與中東和北非國家的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，保障了國家的能源安全。在此過程中，馬泰領(lǐng)導(dǎo)的埃尼公司成為意大利的“第二個外交部”。1953年，意大利將國有控股的主要能源公司合并，成立了埃尼集團(tuán)，馬泰出任第一任主席。1955年，埃尼集團(tuán)率先與埃及簽訂能源合作合同，為意大利參與國際能源市場競爭打開了局面。自1958年起，埃尼逐漸在利比亞、阿爾及利亞、突尼斯、摩洛哥、蘇丹等非洲主要能源供應(yīng)國站穩(wěn)腳跟，并在20世紀(jì)60年代初將業(yè)務(wù)拓展至撒哈拉以南的尼日利亞。埃尼的“平行外交”賦予了意大利對非政策更大的靈活性，尤其當(dāng)其非洲政策與大西洋政策和歐洲政策發(fā)生沖突時，盡管意大利政府在多數(shù)情況下不得不選擇與盟友保持一致，但埃尼卻可以采取相對靈活務(wù)實的做法，從而在一定程度上對沖危機(jī)時期的風(fēng)險。時至今日，埃尼在非洲的業(yè)務(wù)版圖與意大利發(fā)展對非關(guān)系的優(yōu)先區(qū)域仍高度一致，顯示出“平行外交”在意大利對非戰(zhàn)略中的持續(xù)影響和重要地位。

其次，意大利積極發(fā)起并參與了面向非洲國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展援助計劃。二戰(zhàn)后，意大利的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇很大程度上得益于美國的“馬歇爾計劃”，這讓意大利的政治精英深刻意識到對非經(jīng)濟(jì)發(fā)展援助對于維護(hù)地中海地區(qū)穩(wěn)定的重要意義。1957年，意大利外長佩拉發(fā)起“佩拉計劃”。該計劃由西方國家向西亞和北非國家提供多邊援助，資金來自償還美國“馬歇爾計劃”的貸款。此后，意大利還提出了類似的“格隆基計劃”和“范范尼計劃”，形成了意大利乃至歐洲發(fā)展對非關(guān)系的主要模式。然而，意大利對非洲的發(fā)展援助經(jīng)歷了較大起伏。20世紀(jì)80年代中期，意大利對非發(fā)展援助達(dá)到頂峰，1986/1987財年的投入在西方國家中僅次于法國，排名第二位。但此后意大利對非發(fā)展援助經(jīng)歷了長期下滑，官方發(fā)展援助占國民總收入的比例從未超過0.3%，在西方主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體中排名靠后。

總體而言，這一時期意大利將北非國家視作其對非戰(zhàn)略的核心，并致力于在東西方、南北方之間充當(dāng)橋梁和調(diào)解人的角色。意大利對非政策調(diào)整保障了國家地緣政治和地緣經(jīng)濟(jì)安全，也有利于意大利恢復(fù)并維持其在地中海地區(qū)中等強國的地位。

（三）“能源—移民”政策的形成（冷戰(zhàn)結(jié)束至2013年）

冷戰(zhàn)結(jié)束至2013年，意大利對非政策形成了以“能源—移民”為核心的新格局。這一政策轉(zhuǎn)向的主要特征包括：一是軍事參與從傳統(tǒng)防御轉(zhuǎn)向積極介入；二是政策制定更多依賴歐盟框架；三是移民問題成為政策核心。

冷戰(zhàn)結(jié)束對意大利的對非政策產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。一方面，兩極格局瓦解，徹底改變了意大利自二戰(zhàn)結(jié)束后所處的機(jī)遇與制約體系。意大利作為東西陣營對抗前哨，在大西洋聯(lián)盟中地緣戰(zhàn)略重要性下降，這意味著意大利不能繼續(xù)在美國的保護(hù)傘下充當(dāng)安全“消費者”。另一方面，意大利的政治精英也看到了冷戰(zhàn)結(jié)束后的地緣政治機(jī)遇。他們欲通過追求更加積極有為的外交政策，努力將意大利轉(zhuǎn)變?yōu)榈貐^(qū)的安全“提供者”，以提升在“擴(kuò)大的地中?！钡貐^(qū)的影響力。1991年，意大利國防部提出了“新國防模式”（Nuovo Modello Difesa）。這一模式將國防目標(biāo)從傳統(tǒng)的捍衛(wèi)國家領(lǐng)土完整，擴(kuò)展至保護(hù)國界之外的廣泛國家利益。

首先，意大利主要在多邊框架內(nèi)加強了對非洲的軍事投入。這一變化與意大利冷戰(zhàn)后外交政策的總體方向變化一致，即意大利開始致力于成為“國際和平的維護(hù)者”，并在近幾十年來發(fā)生的所有重大危機(jī)中都派出了武裝部隊。其中，意大利在兩次對非軍事行動中發(fā)揮了重要作用，但均對意大利與非洲國家的關(guān)系產(chǎn)生了負(fù)面影響。第一次是1992年，意大利參與了針對索馬里的“恢復(fù)希望行動”（Operation Restore Hope）（1992～1995 年）。但由于意大利同由美國領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)軍在戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)上存在分歧，行動最終以失敗告終。這不僅加劇了索馬里的人道主義危機(jī)，也損害了包括意大利在內(nèi)的西方聯(lián)軍的國際形象。第二次是2011年第一次利比亞內(nèi)戰(zhàn)期間，意大利參與了北約轟炸利比亞的軍事行動。意大利在此次行動中為北約提供了兩處空軍基地，并部署了戰(zhàn)斗轟炸機(jī)參與聯(lián)合行動，但貝盧斯科尼政府拒絕向利比亞出動地面部隊。北約對利比亞的軍事行動加劇了利比亞的分裂以及整個北非的動蕩，直接導(dǎo)致了之后的移民危機(jī)。

其次，意大利盡可能將其非洲政策“歐盟化”，以增強其政策的穩(wěn)定性與可靠性。二戰(zhàn)后，歐盟的對非關(guān)系呈現(xiàn)與意大利對非關(guān)系類似的“二元格局”。歐盟與撒哈拉以南非洲國家的關(guān)系主要圍繞《洛美協(xié)定》（Lomé Convention）（1975～2000年）這一核心支柱展開，與北非國家的關(guān)系則被納入其地中海政策框架，如1995年的“歐洲—地中?；锇殛P(guān)系”（Euro-Mediterranean Partnership）、2004年的“歐洲睦鄰政策”（European Neighbourhood Policy）以及2008年的“地中海聯(lián)盟”（Union pour la Méditerranée）。進(jìn)入21世紀(jì)以來，這種二元格局才開始轉(zhuǎn)變。2000年，首屆“歐盟—非洲峰會”召開，標(biāo)志著歐盟試圖在“一個歐洲，一個非洲”方針下，對整個非洲大陸推行統(tǒng)一政策。2007年，第二屆“歐盟—非洲峰會”通過了《非洲—歐盟聯(lián)合戰(zhàn)略》（A Joint Africa-EU Strategy），該文件成為歐非關(guān)系的第二大支柱。意大利作為歐盟的創(chuàng)始成員國和歐盟最重要的經(jīng)濟(jì)體之一，在上述歐非合作框架中扮演積極角色并從中獲益。意大利通過加強與歐盟政策的協(xié)調(diào)，使得歐盟成為冷戰(zhàn)后意大利對非政策的重要的“放大器”和“穩(wěn)定器”。

最后，移民與能源議題上升為意大利對非政策的雙核心。自20世紀(jì) 90 年代以來，從北非和撒哈拉以南非洲國家進(jìn)入意大利的移民人數(shù)逐漸增加，但總體上數(shù)量可控，并未爆發(fā)嚴(yán)重的移民危機(jī)。然而，進(jìn)入21世紀(jì)以來，移民問題在意大利對非政策中變得日益突出。2008年，進(jìn)入意大利的移民人數(shù)達(dá)到第一個十年的高峰，為3.7萬人。2010年底，阿拉伯劇變爆發(fā)，隨后的利比亞戰(zhàn)爭等一系列重大事件導(dǎo)致地中海沿岸非洲地區(qū)的局勢劇烈動蕩，武裝沖突頻發(fā)，進(jìn)而引發(fā)了嚴(yán)重的難民危機(jī)。2011年，進(jìn)入意大利的移民人數(shù)暴增至6.3萬人，2014年更是飆升至17萬人。與此同時，來自馬格里布和薩赫勒地區(qū)的非法移民、跨國犯罪、恐怖主義活動等非傳統(tǒng)安全問題，也對地區(qū)安全形勢構(gòu)成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。此外，利比亞戰(zhàn)爭使意大利失去了利比亞這一重要且穩(wěn)定的油氣來源地，國家能源安全遭受巨大損害。上述變化迫使意大利重新評估能源安全戰(zhàn)略，并推動意大利采取系統(tǒng)思維，在能源安全、移民管控和地區(qū)穩(wěn)定之間尋求更加平衡的對非政策。

（四）逐漸“走向南方”的政策取向（2013年以來）

自2013年以來，意大利對非政策最顯著的調(diào)整是在“擴(kuò)大的地中?！睉?zhàn)略的指引下逐步“走向南方”。具體而言，意大利擴(kuò)大了戰(zhàn)略視野，提升了撒哈拉以南非洲地區(qū)在其對非政策中的地位。通過制定長期規(guī)劃，推動多維度合作，意大利對非政策的戰(zhàn)略性得以提升。此外，意大利更加注重對非政策的發(fā)展導(dǎo)向，推動對非“能源—移民”框架轉(zhuǎn)向更全面的“發(fā)展—治理”框架。

首先，“擴(kuò)大的地中海”戰(zhàn)略成為引領(lǐng)意大利對非政策調(diào)整的重要參照。自2011年起，意大利逐步將其海外軍事部署的重心轉(zhuǎn)向北非和薩赫勒地區(qū)。2015年，意大利國防部白皮書正式將“擴(kuò)大的地中?！贝_立為維護(hù)國家利益的核心戰(zhàn)略區(qū)域。白皮書強調(diào)，“歐洲—地中海”地區(qū)并不是一個封閉的系統(tǒng)。只有深入理解引發(fā)危機(jī)的復(fù)雜因素，并積極參與解決危機(jī)的行動，才能有效應(yīng)對該地區(qū)的緊急局勢。因此，“為了維護(hù)國家利益和鞏固安全與防衛(wèi)架構(gòu)，馬什里克、薩赫勒、非洲之角和海灣國家尤其值得關(guān)注?！?2018年，意大利議會批準(zhǔn)了針對薩赫勒地區(qū)和北非的軍事行動。隨后，孔特一期政府（2018～2019年）宣布將部署在阿富汗和伊拉克的軍事力量轉(zhuǎn)移至利比亞和尼日爾。在“擴(kuò)大的地中?！睉?zhàn)略指引下，意大利顯著增強了在北非和薩赫勒地區(qū)針對非法移民、人口販運和恐怖主義的打擊力度。

其次，意大利對非政策逐漸走出北非，擴(kuò)展至撒哈拉以南的非洲國家。2013年，意大利時任外長埃瑪·博尼諾（Emma Bonino）提出“意大利—非洲倡議”（Italy-Africa Initiative），這是意大利對非政策的轉(zhuǎn)折點?！耙獯罄侵蕹h”旨在加強意大利與整個非洲大陸的政治、經(jīng)濟(jì)和文化伙伴關(guān)系，以重振“意大利體系”在促進(jìn)非洲經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長方面的作用。2014年倫齊出任總理后，意大利對撒哈拉以南非洲地區(qū)給予了前所未有的關(guān)注。意大利領(lǐng)導(dǎo)人對該區(qū)域展開了密集訪問。2014～2016年，倫齊總理相繼訪問了莫桑比克、剛果（布）、安哥拉、肯尼亞、埃塞俄比亞、尼日利亞、加納和塞內(nèi)加爾。2016 年 3 月，意大利總統(tǒng)馬塔雷拉對埃塞俄比亞、喀麥隆和非洲聯(lián)盟進(jìn)行了國事訪問。此外，2014～2019年，意大利在該區(qū)域重啟了索馬里大使館，并新增了尼日爾、幾內(nèi)亞和布基納法索3個大使館。此外，意大利積極推動歐盟出臺“移民法案”，并成為歐盟“非洲緊急信托基金”第二大資金貢獻(xiàn)國。與此同時，意大利加大了對非洲的投資力度，相繼推出“非洲法案”和“非洲基金”。

倫齊政府之后，真蒂羅尼政府（2016～2018年）與兩屆孔特政府（2018～2019年、2019～2021年）均把非洲置于意大利外交政策中的優(yōu)先位置。例如，2019年1月，意大利政府與聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）及聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）合作，建立了“非洲氣候與可持續(xù)發(fā)展中心”，總部設(shè)于羅馬。該中心旨在為非洲國家提供關(guān)鍵支持，包括應(yīng)對氣候變化、推動可持續(xù)農(nóng)業(yè)發(fā)展、改善水資源獲取以及促進(jìn)清潔能源發(fā)電等領(lǐng)域。2020年，意大利外交部公布了《2019～2021年國際發(fā)展合作政策三年規(guī)劃文件》。該文件明確了22 個優(yōu)先合作國家，其中非洲國家占總數(shù)的一半，包括9個撒哈拉以南非洲國家。

最后，意大利對非政策的戰(zhàn)略性顯獲提升。2020年12月，意大利外交部發(fā)布了名為《與非洲的伙伴關(guān)系》（Il Partenariato con l’Africa）的對非洲戰(zhàn)略文件，系統(tǒng)闡述了意大利對非洲大陸的中長期外交政策優(yōu)先事項。該文件明確了意大利在非洲的五大優(yōu)先行動領(lǐng)域：和平與安全、治理與人權(quán)；移民與人口流動；貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系；可持續(xù)發(fā)展、發(fā)展合作及氣候變化聯(lián)合應(yīng)對；文化與科學(xué)合作。此外，意大利還劃定了發(fā)展對非關(guān)系的三大優(yōu)先區(qū)域，即北非、非洲之角（包括紅海）和薩赫勒地區(qū)。尤其值得關(guān)注的是，文件還特別強調(diào)了意大利在發(fā)展對非關(guān)系時開展“三方合作”的重要性。文件提出，意大利應(yīng)與中國、印度、海灣國家、土耳其、日本及其他新興參與者在非洲開展合作，并認(rèn)為“這些國家在非洲大陸的投資有利于非洲的發(fā)展”。

《與非洲的伙伴關(guān)系》是孔特政府時期制定的最重要的對非政策文件，直接呼應(yīng)了“擴(kuò)大的地中?！睉?zhàn)略，極大提升了意大利非洲政策的戰(zhàn)略性。在“擴(kuò)大的地中?！睉?zhàn)略指引下，意大利不僅鞏固了非洲在其外交政策中的核心地位，還轉(zhuǎn)變了發(fā)展對非關(guān)系的范式。意大利的領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)識到，只有從源頭入手，加大對非洲的投資，促進(jìn)非洲的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，才能根治“移民頑疾”，并抓住非洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的機(jī)遇。文件提出的對非“發(fā)展—治理”框架，是對之前“能源—移民”框架的超越，為意大利發(fā)展對非平等關(guān)系的“新模式”指明了路徑。同時，對“三方合作”的倡導(dǎo)，也體現(xiàn)了意大利在發(fā)展對非關(guān)系方面的開放性與前瞻性。然而，由于意大利政府頻繁更迭，加之全球地緣政治和地緣經(jīng)濟(jì)格局變化的影響，意大利對非洲政策再次迎來調(diào)整，并在一定程度上偏離了《與非洲的伙伴關(guān)系》所制定的路線。

03 “馬泰計劃”與意大利對非洲政策的新動向

2024年1月，“意非峰會”在羅馬召開，成為意大利擔(dān)任七國集團(tuán)主席國期間首項年度重大外交活動。峰會期間，意大利總理梅洛尼在歐盟機(jī)構(gòu)代表和46個非洲國家代表團(tuán)的見證下，正式公布了“馬泰計劃”的核心內(nèi)容，并宣布了55億歐元的對非援助計劃。梅洛尼政府旨在通過“馬泰計劃”將意大利打造成為歐洲的“能源樞紐”，并與非洲國家建立起新型的平等合作伙伴關(guān)系。在歐盟能源戰(zhàn)略重心南移、地中海“移民危機(jī)”再度回潮的背景下，“馬泰計劃”彰顯了意大利在歐盟和地中海地區(qū)扮演更加重要角色的雄心。此外，近年來世界主要經(jīng)濟(jì)體在非洲大陸的競爭日益激烈，在后新冠肺炎疫情時期，西方主要大國紛紛舉辦“非洲+1”峰會，并更新了各自的對非戰(zhàn)略，意大利也不甘落后。

（一）梅洛尼政府“馬泰計劃”出臺的背景

首先，烏克蘭危機(jī)升級迫使意大利和歐盟調(diào)整能源戰(zhàn)略。2022年9月，時任意大利總理德拉吉在聯(lián)合國大會上發(fā)表演講，強調(diào)烏克蘭危機(jī)重塑了能源地理格局和地緣政治框架，“歐盟注定要日益向南看，而意大利希望成為通往地中海南岸和整個非洲大陸的橋梁”。以天然氣為例，在烏克蘭危機(jī)爆發(fā)前，歐盟45%的天然氣依賴從俄羅斯進(jìn)口，意大利為38% 。截至2024年2月，歐盟尚有15%的天然氣從俄羅斯進(jìn)口，而意大利則驟降至44%。在此期間，阿爾及利亞取代俄羅斯成為意大利第一大天然氣來源國，占其天然氣進(jìn)口總量的36%。上述數(shù)據(jù)表明，意大利在實現(xiàn)能源來源多樣化目標(biāo)上走在了歐盟國家的前列。

其次，地中海移民危機(jī)回潮，非洲再成歐盟“負(fù)擔(dān)”。根據(jù)意大利內(nèi)政部公布的數(shù)據(jù)，截至2023年底，共有15.6萬移民經(jīng)海路抵達(dá)意大利，相較2022年（104萬人）增加約50%，相較2021年（6.7萬人）增長了一倍以上，接近2017年7月創(chuàng)下的最高紀(jì)錄（19.5萬人）。其中，前三大移民來源國均為非洲國家，分別是幾內(nèi)亞（1.8萬人）、突尼斯（1.7萬人）和科特迪瓦（1.6萬人）。移民議題是梅洛尼政府內(nèi)政外交政策的核心議題，也是其非洲政策重要組成部分。在本屆政府看來，只有根據(jù)歐盟最新《移民和庇護(hù)公約》的要求，保衛(wèi)國家和歐洲邊界，與北非國家達(dá)成協(xié)議，才能控制非法移民入境，打擊人口販運。

最后，在后新冠肺炎疫情時期，西方主要大國均更新了對非政策。2022年12月，在時隔8年后，美國在華盛頓召開了第二屆“美非峰會”。同年8月，拜登政府發(fā)布了《美國對撒哈拉以南非洲戰(zhàn)略》。歐盟同樣在因疫情延期兩年后，于2022年2月在布魯塞爾召開了第六屆“歐盟—非盟峰會”。峰會期間，歐盟公布了“全球門戶”投資計劃，其中1500億歐元將投向非洲，占投資總額的一半。在歐盟成員國中，法國于2021年10月舉辦了“新非洲—法國峰會”，德國也于2022年12月在南非約翰內(nèi)斯堡舉行第四屆“德國—非洲商務(wù)峰會”。在此背景下，梅洛尼在出任總理后的首次議會演說中，就提出了旨在發(fā)展對非關(guān)系的“馬泰計劃”。她強調(diào)，該計劃是歐盟國家與非洲國家合作的良性模式，對于遏制當(dāng)前在撒哈拉以南地區(qū)擴(kuò)散的伊斯蘭激進(jìn)主義具有重要意義。通過實施“馬泰計劃”，意大利期望恢復(fù)其在地中海地區(qū)的戰(zhàn)略影響力。

（二）梅洛尼政府對非政策調(diào)整的主要措施

梅洛尼政府在成立之初，就明確將非洲政策視為本屆政府外交政策的核心議程。通過打造對非援助的“馬泰計劃”，梅洛尼政府既延續(xù)了對非洲議題的重視，也調(diào)整了其非洲政策的重心。具體而言，梅洛尼政府延續(xù)了自2013年以來意大利政府強化與非洲國家的政治關(guān)系和對話機(jī)制的做法。但在合作議題上，把傳統(tǒng)化石能源領(lǐng)域的合作重新置于意非關(guān)系的核心地位。

首先，梅洛尼高度重視加強對非政治關(guān)系，在上任之初就開啟了“非洲之旅”。2022 年 11 月，梅洛尼非洲之旅首訪埃及，出席2022年聯(lián)合國氣候變化大會（COP27）。2023年，梅洛尼先后對阿爾及利亞、利比亞和埃塞俄比亞進(jìn)行國事訪問，并在同年6月至7月3次訪問突尼斯。2023年10月，梅洛尼訪問了莫桑比克和剛果（布）。同年10月，新一輪巴以沖突爆發(fā)，梅洛尼再次到訪埃及，出席“以色列—哈馬斯戰(zhàn)爭和平峰會”。2024年3月，梅洛尼隨歐盟代表團(tuán)第三次到訪埃及?？傮w來看，能源與移民是梅洛尼“非洲之行”兩大核心議題。

其次，除了進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)人的密集訪問，意大利政府還借助多樣化對非對話機(jī)制，加強與非洲國家在多個關(guān)鍵領(lǐng)域的聯(lián)系。2022年12月，意大利成功舉辦了第八屆“羅馬地中海對話”。2023年7月23日，意大利外交部在羅馬召開了首屆“發(fā)展與移民問題國際會議”，旨在促進(jìn)“擴(kuò)大的地中海”和非洲地區(qū)的增長與發(fā)展，應(yīng)對非法移民潮，打擊人口販賣，推動保護(hù)環(huán)境，實現(xiàn)能源多樣化，并應(yīng)對氣候變化挑戰(zhàn)。會議啟動了“羅馬進(jìn)程”，旨在建立“一個戰(zhàn)略性、全面、包容、多年期的集體行動平臺”。2024年3月，意大利派出了由副部長瓦妮婭·加瓦（Vannia Gava）率領(lǐng)的環(huán)境與能源安全部代表團(tuán)，首次以特邀嘉賓身份出席了在阿爾及利亞首都阿爾及爾舉行的第七屆全球天然氣出口國論壇（GECF），進(jìn)一步強化了意大利與阿爾及利亞在能源領(lǐng)域的聯(lián)系。

最后，也是最為重要的，梅洛尼政府全面調(diào)整了意大利的對非政策，在2024年“意非峰會”上正式公布了“馬泰計劃”?！榜R泰計劃”于2023年11月轉(zhuǎn)化為法令，并于2024年1月更新了部分條款。其一，該法令確定了意大利與非洲國家合作的優(yōu)先行動領(lǐng)域，包括發(fā)展合作、貿(mào)易與投資、能源和基礎(chǔ)設(shè)施、創(chuàng)業(yè)和就業(yè)支持、環(huán)境保護(hù)和氣候變化應(yīng)對、非正常移民及合法移民管理等16大領(lǐng)域。在“意非峰會”上，梅洛尼將上述領(lǐng)域概括為“五大支柱”，包括教育與培訓(xùn)、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、水資源以及能源五方面內(nèi)容。2024年10月，意大利議會審議通過的“馬泰計劃”最終版本將“五大支柱”擴(kuò)展為“六大支柱”，新增了“實體與數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施”領(lǐng)域。其二，該法令規(guī)定根據(jù)不同非洲地區(qū)的特點制定差異化的區(qū)域戰(zhàn)略。具體而言，意大利根據(jù)地理位置將非洲國家劃分為撒哈拉以南和北非兩大區(qū)域，按照循序漸進(jìn)的邏輯逐步推廣“馬泰計劃”。首批試點項目涵蓋9個非洲國家，包括北非的阿爾及利亞、摩洛哥、突尼斯、利比亞、埃及；東非的埃塞俄比亞，以及撒哈拉以南的剛果（布）、莫桑比克和科特迪瓦。其三，在制度設(shè)計方面，法令規(guī)定成立指導(dǎo)委員會（Cabina di regia），以協(xié)調(diào)意大利與非洲各國的合作。同時，在總理辦公室設(shè)立“特別工作組”（Struttura di missione），為總理提供必要的支持。其四，梅洛尼宣布了55億歐元的初始財政投入，包括貸款、捐款和擔(dān)保，其中30億歐元來自意大利氣候基金，25億歐元來自發(fā)展合作預(yù)算。

如果說十年前由倫齊政府開啟的新一輪意大利對非政策調(diào)整主要在“擴(kuò)大的地中?！睉?zhàn)略框架內(nèi)展開，在區(qū)域上表現(xiàn)為非洲政策逐漸走向撒哈拉以南的非洲國家，在發(fā)展對非關(guān)系的范式上轉(zhuǎn)向“治理—發(fā)展”的長期視角，那么梅洛尼政府把對非關(guān)系的重心再度聚焦北非，在范式上則重回“能源—移民”框架。梅洛尼的“非洲之旅”主要聚焦北非天然氣輸出國，埃尼集團(tuán)與利比亞簽署 80 億美元的天然氣協(xié)議，均顯示出梅洛尼政府試圖通過“馬泰計劃”，將意大利打造成“能源樞紐”，尤其是“天然氣樞紐”的雄心。此外，與2020年的《與非洲的伙伴關(guān)系》相比，“馬泰計劃”淡化了與非洲國家在可再生能源領(lǐng)域合作、促進(jìn)非洲可持續(xù)發(fā)展以及共同應(yīng)對氣候變化等方面的內(nèi)容。梅洛尼政府過于注重對非傳統(tǒng)化石能源合作的做法，可能給“馬泰計劃”的實施帶來挑戰(zhàn)，并為該計劃的前景蒙上陰影。

04  意大利對非洲政策的發(fā)展趨勢

“馬泰計劃”作為意大利對非合作的主要抓手，可由此研判該國對非政策的發(fā)展走向。短期來看，“馬泰計劃”旨在實現(xiàn)意大利和歐盟能源來源多樣化，減少對俄羅斯天然氣的依賴。但中長期來看，意大利打造“天然氣樞紐”的設(shè)想存在風(fēng)險，且在某種程度上與能源轉(zhuǎn)型的趨勢背道而馳?！榜R泰計劃”的實施還面臨一系列內(nèi)外條件的限制，其前景存在很大的不確定性。

（一）“馬泰計劃”面臨的挑戰(zhàn)

首先，在歐盟綠色轉(zhuǎn)型的總體政策目標(biāo)下，歐盟和意大利中長期的天然氣需求將持續(xù)下降。隨著“歐洲綠色協(xié)議”實施，歐盟已將發(fā)展重點轉(zhuǎn)向綠色能源，并設(shè)定了2050年實現(xiàn)碳中和的目標(biāo)。意大利環(huán)境和能源安全部的數(shù)據(jù)顯示，2023年意大利的天然氣需求量從2022年的685億立方米下降至615億立方米，下降幅度達(dá)10.1%，創(chuàng)下近25年的新低。意大利天然氣管網(wǎng)運營公司（SNAM）在其《2023～2032年十年發(fā)展計劃》中預(yù)測，到2030 年，意大利的天然氣需求量預(yù)計在540 億～570億立方米之間，相較于2023 年進(jìn)一步下降 7%～12%。而歐盟整體的天然氣需求下降幅度更大。英國石油公司（BP）預(yù)測，2030 年歐洲的天然氣需求量可能比 2019 年減少30%～50%。此外，意大利還必須關(guān)注歐洲主要天然氣消費國在基礎(chǔ)設(shè)施方面的舉措。例如，德國于2022年5月通過了《液化天然氣加速法》（LNG Acceleration Act），旨在加速液化天然氣終端建設(shè)的審批。此外，德國計劃建造6個浮式儲存及再氣化終端（FSRU）和3個陸上終端。上述舉措可能會使意大利向德國出口天然氣變得困難，甚至沒有必要。

其次，意大利想要成為能源樞紐，必須加大對能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入。這包括建設(shè)東地中海天然氣管道和新建液化天然氣終端。此外，意大利還需要加強與其他歐洲國家間的互聯(lián)互通，特別是中歐和東歐，并對現(xiàn)有的天然氣輸送網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行優(yōu)化。預(yù)計到2030年，上述調(diào)整需要在歐盟層面投入約100億歐元。然而，鑒于天然氣需求的長期下降趨勢，新的天然氣開采項目投資和擔(dān)保將帶來顯著的經(jīng)濟(jì)和金融風(fēng)險。這是因為投入的資產(chǎn)有可能擱淺，或在基礎(chǔ)設(shè)施投入運營前就失去其價值。此外，如果由國家出面提供擔(dān)保，或者由于基礎(chǔ)設(shè)施成本不可控，進(jìn)而將代價轉(zhuǎn)嫁給消費者，則又構(gòu)成了公共風(fēng)險。

最后，意大利加大對傳統(tǒng)化石能源的開發(fā)，與實現(xiàn)非洲真正可持續(xù)增長和去碳化氣候目標(biāo)相悖。2023年9月舉行的首屆非洲氣候峰會明確指出，非洲國家需要成為國際舞臺上積極獨立的參與者。在峰會后發(fā)表的《內(nèi)羅畢宣言》中，約40個非洲國家的領(lǐng)導(dǎo)人承諾實施基于綠色增長和低碳排放經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展模式，摒棄當(dāng)前非洲與世界其他地區(qū)基于傳統(tǒng)化石能源開采的合作模式。實際上，對非洲國家而言，投資石油和天然氣的風(fēng)險日益增加，尤其是那些將國家債務(wù)的可持續(xù)性與化石能源項目收入掛鉤的政府，剛果（布）就是典型代表。剛果（布）國家石油公司（SNPC）負(fù)責(zé)人指出，在理想情況下，每桶75美元的價格才能使該國新油井的投資獲得回報。根據(jù)國際能源署（IEA）發(fā)布的《2023 年世界能源展望報告》，只有在2030年前保持既定政策情景（Stated Policies Scenario）下，才能維持這一價格水平。然而，在該情景下，全球氣溫將比工業(yè)化前水平上升2.4 攝氏度，遠(yuǎn)超《巴黎協(xié)定》設(shè)定的上限。事實上，剛果（布）等諸多非洲國家都深受“資源詛咒”之苦，即自然資源的發(fā)現(xiàn)非但不會帶來財富和發(fā)展，反而會導(dǎo)致政府公共債務(wù)增加、腐敗和政治不穩(wěn)定。而這種局面又與當(dāng)前困擾歐洲的非法移民問題緊密相連 。

（二）“馬泰計劃”實施的前景

即使不考慮意大利打造“天然氣樞紐”的可行性與風(fēng)險，僅從維護(hù)國家能源安全的角度來看，“馬泰計劃”的實施仍將面臨很大的不確定性，其前景與下列因素的發(fā)展變化密切相關(guān)。

首先，北非能源輸出國和過境國的安全與治理困境依舊突出。在梅洛尼政府的“馬泰計劃”中，北非能源輸出國的地位舉足輕重，其中阿爾及利亞又是重中之重。梅洛尼在2023年訪問阿爾及利亞時，稱其是“具有絕對戰(zhàn)略重要性的可靠伙伴”，是實現(xiàn)“馬泰計劃”的基礎(chǔ)。2023年，阿爾及利亞已取代俄羅斯，成為意大利最大的天然氣來源國，同時成為歐洲第二大管道天然氣供應(yīng)國，僅次于挪威。阿爾及利亞對于意大利和歐盟的戰(zhàn)略意義不僅限于天然氣，還涉及綠色氫氣領(lǐng)域。目前，阿爾及利亞正與意大利、德國和奧地利共同開發(fā)南方氫氣走廊（SoutH2 Corridor）。該管道始于阿爾及利亞，總長達(dá)3300公里，計劃2030年投入使用，屆時預(yù)計能夠每年通過意大利向歐洲輸入400多萬噸綠色氫氣。然而，受其基礎(chǔ)設(shè)施限制，阿爾及利亞的能源供應(yīng)能力短期內(nèi)可能無法滿足歐洲激增的需求。此外，阿爾及利亞還面臨通貨膨脹、糧食安全、與鄰國摩洛哥的政治外交危機(jī)，以及廣泛的地區(qū)不穩(wěn)定等挑戰(zhàn)。在2024年9月阿爾及利亞的大選中，總統(tǒng)特本雖獲連任，但其未來執(zhí)政仍面臨一系列棘手問題，阿爾及利亞在政治、經(jīng)濟(jì)、外交和安全等方面的發(fā)展存在較大的不確定性和不穩(wěn)定性。

在加強與阿爾及利亞雙邊關(guān)系的同時，意大利也在進(jìn)一步發(fā)掘利比亞能源供應(yīng)方面的潛力。自2011年利比亞戰(zhàn)爭以來，該國的能源產(chǎn)能遭受重創(chuàng)。2023 年，意大利僅有4.1%的天然氣進(jìn)口自利比亞。2023年1月梅洛尼訪問利比亞期間，意大利埃尼集團(tuán)與利比亞國家石油公司（NOC）簽署了價值80 億美元的協(xié)議，這是過去20年來利比亞能源領(lǐng)域最大的外國投資。根據(jù)該協(xié)議，埃尼集團(tuán)將開發(fā)兩個海上氣田，從2026年起將日產(chǎn)量提高到約2200萬立方米，目的是擺脫對俄羅斯天然氣供應(yīng)的依賴。然而，該目標(biāo)能否實現(xiàn)，仍存在很大不確定性。因為該協(xié)議由意大利政府與利比亞民族團(tuán)結(jié)政府簽署，考慮到該政府的過渡性質(zhì)，協(xié)議的合法性和可持續(xù)性受到質(zhì)疑。利比亞現(xiàn)政府并非通過選舉產(chǎn)生，總理阿卜杜勒·哈米德·德拜巴的任期已滿，原定于2021年12月舉行的選舉被推遲。當(dāng)前，德拜巴正面臨來自利比亞前內(nèi)政部長法蒂·巴沙加領(lǐng)導(dǎo)的平行政府的挑戰(zhàn)，且巴沙加本人明確反對此項協(xié)議。

意大利的能源安全不僅依賴能源輸出國，同樣依賴能源過境國。因此，突尼斯是意大利打造“能源樞紐”計劃中的關(guān)鍵一環(huán)。實際上，連接阿爾及利亞和意大利的“跨地中海天然氣管道”（Transmed）就經(jīng)過突尼斯，目前意大利的天然氣供應(yīng)主要依賴這條管道。然而，突尼斯當(dāng)前正面臨嚴(yán)重的政治與經(jīng)濟(jì)危機(jī)。阿拉伯劇變之后，突尼斯政治轉(zhuǎn)型并未取得成功，并且經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直停滯不前，呈現(xiàn)低增長、高赤字、高債務(wù)、高失業(yè)率、高通脹等特點。此外，受到新冠肺炎疫情、烏克蘭危機(jī)等外部因素的沖擊，突尼斯的公共債務(wù)急劇增加，高通脹和基本商品短缺對居民生活產(chǎn)生了嚴(yán)重影響。2022年10月，突尼斯與國際貨幣基金組織就一項為期48個月、總額為19億美元貸款條款達(dá)成初步協(xié)議。但之后總統(tǒng)賽義德因擔(dān)心削減補貼和公共部門工資可能引發(fā)社會動蕩而拒絕了該協(xié)議。此后，在地中海非法移民問題日益嚴(yán)峻的背景下，歐盟和意大利增加了對突尼斯的援助，并推動突尼斯與國際貨幣基金組織達(dá)成協(xié)議。倘若突尼斯發(fā)生債務(wù)違約，可能會對南地中海地緣政治秩序造成嚴(yán)重影響。這不僅會加劇非法移民問題，還會威脅意大利和歐盟的能源安全。

其次，受到意大利能否獲得歐盟和美國的支持因素的影響。一方面，梅洛尼政府有意將“馬泰計劃”打造成意大利的旗艦政策，并希望與歐盟的“全球門戶”倡議對接。然而，意大利國內(nèi)對于將“馬泰計劃”定位成“意大利的項目”還是“歐盟的項目”存在分歧。例如，意大利前總理馬里奧·蒙蒂（Mario Monti）指出，用埃尼集團(tuán)創(chuàng)始人“馬泰”的名字命名意大利的對非政策，過分強調(diào)意大利的主體性，會給歐盟伙伴造成意大利能夠獨挑大梁的錯覺。在蒙蒂看來，歐盟已經(jīng)制定了對非戰(zhàn)略，意大利更明智的做法是盡可能讓自己在歐盟的對非倡議中占據(jù)有利地位。鑒于意大利的資源有限，“馬泰計劃”想要取得成效，就勢必要向歐盟借力。梅洛尼本人也強調(diào)，“我并未奢望意大利能夠獨自解決整個非洲的問題”。然而，如前所述，意大利建立“能源樞紐”的設(shè)想與歐盟整體的綠色轉(zhuǎn)型目標(biāo)存在矛盾。此外，意大利也無力獨自更新現(xiàn)有能源基礎(chǔ)設(shè)施，而是需要在歐盟層面進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。因此，“馬泰計劃”的前景與歐盟提出的一攬子對非投資計劃落實情況緊密相關(guān)。

另一方面，對意大利而言，獲取美國的支持同樣至關(guān)重要。近年來，美國將戰(zhàn)略重心向印太地區(qū)轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致其在地中海和非洲地區(qū)出現(xiàn)戰(zhàn)略收縮。這一結(jié)構(gòu)性變化會對意大利實現(xiàn)其非洲政策的目標(biāo)產(chǎn)生重大影響。二戰(zhàn)后，意大利一直是地中海地區(qū)安全的“消費者”。盡管冷戰(zhàn)后意大利致力于成為地中海安全的“提供者”，但仍嚴(yán)重依賴以歐盟和北約為代表的多邊框架。2022年2月，梅洛尼批評了拜登政府從阿富汗撤軍的決定，她表示“如果沒有昨天從喀布爾撤軍的丑聞，我們今天就不會看到基輔被圍困的悲劇”。自梅洛尼擔(dān)任意大利總理以來，他先后于2023年7月、2024年3月、2025年1月（兩次）和4月5次訪問美國。梅洛尼政府的總體策略是通過奉行堅定的大西洋主義，換取美國政府在地中海移民和非洲議題上的支持。意大利需要進(jìn)一步強調(diào)“擴(kuò)大的地中?！睂γ绹膽?zhàn)略意義，并盡可能在該區(qū)域繼續(xù)搭美國的便車。

最后，意大利政府對非政策的延續(xù)性以及將計劃轉(zhuǎn)化為實際成果的能力。一方面，盡管意大利主要黨派在強化對非關(guān)系議題上不存在根本性分歧，但在實現(xiàn)這一目標(biāo)的路徑上卻存在顯著差異。例如，孔特政府在《與非洲的伙伴關(guān)系》中將“發(fā)展—治理”框架作為意大利對非戰(zhàn)略的核心，突出可持續(xù)發(fā)展理念，是對以往“能源—移民”框架的超越。然而，梅洛尼的對非戰(zhàn)略逆轉(zhuǎn)了這一趨勢，重新將傳統(tǒng)化石能源置于突出位置，似乎在開歷史的“倒車”。更進(jìn)一步說，與孔特政府時期提倡對非合作時開展“三方合作”不同，梅洛尼政府對非政策的地緣政治競爭色彩濃厚。例如，意大利國防部在《國防多年規(guī)劃文件（2022～2024年）》中，明確將中國和俄羅斯視作破壞地中海地區(qū)穩(wěn)定的因素，認(rèn)為“這些國家為了推行自己的經(jīng)濟(jì)外交議程，將各自的力量滲透到脆弱的國家中，在某些情況下，進(jìn)一步破壞了本已岌岌可危的平衡”。這種將非洲當(dāng)作大國競技場的陳舊思維，無疑會阻礙意大利非洲政策的推進(jìn)。另一方面，在以民主黨代表的反對黨看來，“馬泰計劃”目前還只是一個“空盒子”，因為它缺乏共同目標(biāo)、具體項目和預(yù)期成果，以及最為關(guān)鍵的，缺乏可以調(diào)動的資源。非盟委員會主席穆薩·法基（Moussa Faki）也曾對“馬泰計劃”表達(dá)了類似的擔(dān)憂，“我堅持認(rèn)為有必要將言辭轉(zhuǎn)化為行動，我們不能再滿足于常常無法兌現(xiàn)的承諾。”因此，如果梅洛尼政府不能有效地將計劃轉(zhuǎn)化成具體成果，那么意大利關(guān)于發(fā)展對非“平等伙伴關(guān)系”“充分尊重非洲優(yōu)先事項和利益”等說辭，只會進(jìn)一步加劇非洲國家對歐盟和意大利的“信任赤字”。

05  結(jié)語

本文回顧了意大利二戰(zhàn)以來非洲政策的演變歷程，強調(diào)了“擴(kuò)大的地中?！睉?zhàn)略對近年來對非洲政策調(diào)整的重要影響。意大利對非洲政策的演變不僅是對歷史遺留問題的回應(yīng)，更是對當(dāng)前國際政治格局變化的戰(zhàn)略調(diào)整，體現(xiàn)了中等強國在全球治理中既有靈活應(yīng)對國際局勢的能力，但也面臨資源和國力的限制。自二戰(zhàn)結(jié)束以來，意大利的非洲政策作為其地中海政策的重要一環(huán)，總體圍繞大西洋政策和歐洲政策兩大支柱展開。在不同歷史時期，為了維護(hù)自身在地中海地區(qū)的國家利益以及中等強國地位，意大利的對非政策經(jīng)歷了多次重大調(diào)整。始于20世紀(jì)50年代中期的“新大西洋主義”政策，為服務(wù)意大利戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及維護(hù)國家能源安全發(fā)揮了重要作用，奠定了意大利發(fā)展對非關(guān)系的基本格局，即在失去非洲殖民地后，將對非戰(zhàn)略重心放在地中海南岸的北非國家。20世紀(jì)80年代中期，意大利憑借慷慨的對非發(fā)展援助，一度走在西方國家發(fā)展對非關(guān)系的前列。冷戰(zhàn)結(jié)束后，意大利在地中海追求更加積極有為的外交政策，向地區(qū)安全“提供者”的新地緣角色轉(zhuǎn)變。然而，北非和撒哈拉以南非洲地區(qū)持續(xù)動蕩，使得移民問題成為非洲政策的核心議題。自2013年以來，“擴(kuò)大的地中?！睉?zhàn)略日益成為指導(dǎo)意大利非洲政策的重要參照，非洲在意大利外交政策中的地位日益凸顯。意大利政府認(rèn)識到非洲在“擴(kuò)大的地中海”地區(qū)的戰(zhàn)略重要性，旨在聚焦能源、移民、安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等領(lǐng)域，與非洲國家建立更深層次的合作關(guān)系。這一時期，意大利政府密集出臺了一系列對非倡議，對非政策的戰(zhàn)略性顯著加強，主要表現(xiàn)在倫齊政府時期意大利的對非政策開始“走向南方”，并在發(fā)展對非關(guān)系的范式上轉(zhuǎn)向了“治理—發(fā)展”的長期視角。

受能源危機(jī)、移民危機(jī)以及地緣競爭的驅(qū)動，梅洛尼政府自成立以來就把非洲議題置于意大利外交政策中的突出位置，并提出了發(fā)展對非關(guān)系的“馬泰計劃”。梅洛尼將該計劃視作“本屆政府在地緣政治層面上最重要的戰(zhàn)略項目”，并希望借此計劃使意大利“再次成為地中海的主角”。拋開空洞的政治修辭不談，“馬泰計劃”的核心是將意大利打造成為連接歐洲與非洲的“能源樞紐”，尤其是“天然氣樞紐”。然而，梅洛尼政府重新將傳統(tǒng)化石能源合作置于其對非戰(zhàn)略核心，不僅不符合歐盟和意大利的綠色轉(zhuǎn)型目標(biāo)，也不利于非洲國家的可持續(xù)發(fā)展。此外，對相關(guān)能源基礎(chǔ)設(shè)施的巨大投入也將構(gòu)成潛在風(fēng)險。此外，“馬泰計劃”面臨的挑戰(zhàn)不僅在于北非能源輸出國和過境國的安全與治理情況，還在于梅洛尼政府能在多大程度上借力歐盟和美國。截至2025年6月，有關(guān)“馬泰計劃”實施進(jìn)展披露的信息有限。2024年10月，意大利政府發(fā)布了第一份“馬泰計劃”進(jìn)展報告，在第一批合作的9個國家中，已確定21個項目，但其中僅有9個項目明確了總計約6億歐元資金投入金額，部分以無償援助形式發(fā)放，部分為優(yōu)惠貸款。其中，規(guī)模最大的項目為與美國和歐盟共同建設(shè)的“洛比托走廊”（Lobito Corridor）項目，該鐵路將連接安哥拉和贊比亞，用于運輸?shù)V產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品。意大利計劃向該項目注資3.2億歐元。2025年5月19日，意大利總理梅洛尼主持召開了“馬泰計劃”指導(dǎo)委員會第四次會議，會上審閱了關(guān)于“馬泰計劃”實施進(jìn)展的第二份年度報告草案，并通報將新增5個第二批合作國家，分別是安哥拉、加納、塞內(nèi)加爾、毛里塔尼亞和坦桑尼亞。此外，會議還提出加強與歐盟“全球門戶”倡議對接的計劃。總體而言，當(dāng)前的“馬泰計劃”處于實施的初級階段，相關(guān)的項目和倡議內(nèi)容仍有待進(jìn)一步明確與落實。將美好的愿望轉(zhuǎn)化為具體可見的實際成果的能力，不僅關(guān)乎意大利和歐盟的信譽，也會影響中長期意大利與非洲合作的前景。在“擴(kuò)大的地中?！睉?zhàn)略指引下，意大利試圖重新定義與非洲的關(guān)系，但這一過程并不容易。這要求意大利政府在制定對非洲政策時，平衡短期利益與長期利益之間的矛盾，警惕“馬泰計劃”變成“馬泰陷阱”。只有超越著眼于應(yīng)對短期危機(jī)的“能源—移民”框架，真正轉(zhuǎn)向著眼長期的“發(fā)展—治理”框架，意大利才有可能真正開啟對非關(guān)系的“新階段”。